Extraído del articulo de análisis publicado en la revista Realidad Económica: Efectos macroeconómicos del sector energético en la Argentina en el período 2003-2014 por
Evelin Goldstein – Matías Kulfas – Diego Margulis – Guido Zack
El sector energético juega un papel esencial en el funcionamiento del sistema económico. Se trata de un sector que provee un insumo fundamental, tanto para el desempeño de los sectores productivos como para la vida cotidiana de los hogares. La Argentina ha tenido, a lo largo de su historia, estrategias oscilantes en materia de política energética y diferentes instancias en las que las dificultades en el aprovisionamiento de este insumo constituyeron obstáculos para el desarrollo económico.
La geología argentina posee ciertas particularidades que hacen que la explotación de recursos hidrocarburíferos resulte relativamente cara en términos internacionales. Asimismo, de acuerdo con la última estimación de riqueza natural, el país ocupaba el puesto número 30 en un ranking internacional de riqueza hidrocaburífera por habitante.
La Argentina es un “país con petróleo” antes que un “país petrolero”, indicando que debe administrar adecuadamente sus recursos para garantizar un aprovisionamiento sobre el cual existe una importante dotación, pero sin las facilidades y costos de otros países y regiones. El modelo de gestión estatal que había predominado históricamente, más allá de diferentes vaivenes y oscilaciones, fue completamente desmembrado en la década de 1990.
La producción primaria fue abierta a la explotación privada, la empresa petrolera YPF fue privatizada y el sistema eléctrico y de provisión de gas natural fue segmentado y también privatizado. La experiencia de liberalización del sector dejó un balance plagado de sombras y dificultades. Si bien la inversión privada creció de manera significativa, lo hizo aprovechando los pozos descubiertos por YPF a lo largo de su historia, sin realizar nuevas exploraciones de magnitud.
Las reservas probadas de petróleo comenzaron a descender y el país inició incluso la exportación de petróleo y gas natural sin un horizonte claro de sustentabilidad. Por su parte, el sistema eléctrico abandonó las estrategias de diversificación de las fuentes de generación. La súbita abundancia de gas natural, en este contexto de retiro estatal de la planificación del sector, indujo a una mayor instalación de centrales termoeléctricas, es decir, aquellas que utilizan gas natural para la generación de electricidad, desatendiendo otras fuentes como la hidroeléctrica o la nuclear. Ello trajo asimismo impactos negativos en el sector industrial, por cuanto la modalidad central de implementación de estos proyectos fue mediante la importación de plantas llave en mano.
Con el ascenso de los gobiernos kirchneristas reapareció el Estado como actor central en la planificación y ejecución de obras públicas, se implementaron sistemas de subsidios públicos para provisión de servicios y reducción de los costos para los usuarios y se retomaron iniciativas tendientes a la diversificación de la matriz energética. No obstante ello, los resultados agregados fueron limitados y, si bien el país logró evitar una crisis energética, no se pudo acompañar el crecimiento de la demanda con una oferta adecuada.
Por una parte, se persistió en estrategias cortoplacistas, incorporando una mayor potencia en centrales térmicas, profundizando aún más la dependencia del gas natural. Pero, al mismo tiempo, no se logró articular un régimen de inversiones que permitiera expandir la oferta, por lo que fueron aumentando las necesidades de importaciones de combustibles. Todo ello en un escenario de altos precios internacionales, llegando a la paradoja de un país que había exportado combustible barato en la década de 1990, debía comenzar a importarlo a valores muy elevados a comienzos de la década de 2010.
El déficit energético adquirió una dimensión muy significativa, al punto que dejó de tratarse de una dificultad sectorial para convertirse en un problema de impacto macroeconómico. En efecto, el cambio de signo en la balanza comercial energética marcó el fin de la holgura externa en la Argentina. Ello no significa que la restricción externa se deba exclusivamente al problema energético, pero sí que contribuyó de manera apreciable al deterioro de los indicadores del sector externo.
Al mismo tiempo, el balance fiscal mostró una importante desmejora a lo largo de los gobiernos kirchneristas, aspecto en el que los crecientes subsidios al sector tuvieron un impacto relevante, en particular a partir de 2011. La reacción gubernamental ante el impacto negativo que trajo consigo este desempeño sectorial fue la reestatización de YPF. Esta medida permitió recuperar la inversión en el sector y revertir la fuerte declinación productiva. Fue una reacción acertada pero tardía, en tanto sus efectos podrán verse reflejados en los agregados en un plazo más extenso, debiendo convivir el país con el problema energético durante largos períodos.
El presente trabajo analiza los fundamentos de este problema y la forma en que impactaron sobre los agregados macroeconómicos. Para ello, luego de esta introducción, se hace un breve repaso de la situación macroeconómica de la Argentina en los últimos años. En la tercera sección se considera la evolución del sector energético y el camino seguido para atender las crecientes necesidades. En las secciones 4 y 5, se analiza el impacto de la evolución del sector en las cuentas externas y fiscales, respectivamente. Finalmente, se desarrollan las conclusiones.
A partir de 2003, la Argentina experimentó una etapa de acelerado y sostenido crecimiento económico, caracterizada por la recuperación de los sectores productivos, el empleo y la mejora de los indicadores sociales. Dicho crecimiento permitió, en su fase inicial, recuperar una mayor holgura en las finanzas públicas y en el sector externo, aspectos que contribuyeron a mejorar los márgenes para la implementación de políticas públicas y el desplazamiento de la restricción externa que afectó históricamente el desarrollo económico del país. Sin embargo, esta evolución no fue homogénea en todos los años, sino que se pueden diferenciar al menos tres etapas. La primera, entre 2003 y 2008, fue la “época dorada” del crecimiento de esta fase; la segunda, desde entonces hasta 2011, presentó indicadores económicos positivos pero con evidente desmejora respecto de la fase anterior; la tercera, a partir de 2012, cuando aparecieron problemas que dificultaron el crecimiento económico, a partir de una desmejora del balance fiscal y la reaparición de la restricción externa (cuadro 1).
Entre 2003 y 2008, la actividad económica creció de manera sostenida y también lo hizo el empleo privado formal. Este ha sido un período dorado para el sector industrial, ya que la Argentina no experimentaba un crecimiento semejante desde la década de 1970. También el agro tuvo un gran salto productivo a partir de las innovaciones incorporadas fundamentalmente en el cultivo de la soja y del fuerte incremento en la demanda externa y los precios internacionales.
En 2008 se produjeron dos eventos que modifican el devenir del ciclo económico. En el ámbito interno, se produjo un importante conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario, que estalló a partir del intento de introducir incrementos en las alícuotas de las retenciones a las exportaciones agrarias.
En el ámbito externo, se desató la crisis financiera internacional. Si bien la Argentina no sufrió de manera considerable sus efectos, en parte dado a que había disminuido sus grados de exposición financiera, recibió impactos negativos a través del canal comercial, mediante una merma en sus exportaciones que afectaron el desempeño industrial. En efecto, si bien el crecimiento económico no se resintió de manera significativa, el incremento del empleo privado formal cayó en forma muy fuerte. En el ámbito fiscal se pudo observar cierto deterioro, aunque todavía sobre niveles manejables.
En cuanto al sector externo, el superávit de cuenta corriente disminuyó en un contexto de reservas internacionales relativamente estables y de considerable reducción del peso de la deuda pública externa. En definitiva, hasta 2011 los resultados globales fueron buenos pero los fundamentos mostraron algunos grados de deterioro. Hacia fines de dicho año comenzaron a evidenciarse ciertas señales de estrés financiero en el sector público, problemas en el sector externo y atraso cambiario.
La demanda de divisas para atesoramiento se intensificó, como resguardo ante un escenario inflacionario y de tasas de interés reales negativas, en el que la política cambiaria no había acompañado el alza de los precios internos, justamente por haber operado como ancla antiinflacionaria. Las autoridades decidieron no realizar ajustes de relevancia en la política cambiaria. En cambio, se implementaron medidas tendientes a restringir el acceso al mercado de cambios. A partir de entonces se ha evidenciado un importante deterioro en el desempeño económico y en la creación de empleo.
Asimismo, las finanzas públicas acentuaron su deterioro y, por primera vez, se perdió el superávit primario. En este escenario, reaparecieron con fuerza los tradicionales problemas del sector externo de la Argentina. La cuenta corriente comenzó a debilitarse hasta pasar a ser deficitaria, lo que impactó sobre las reservas internacionales, ante la ausencia de fuentes financieras para hacer frente al pago de obligaciones externas. Existen múltiples razones que explican el deterioro en las cuentas externas y fiscales. Sin embargo, no es desdeñable la incidencia que ha tenido el sector energético en el empeoramiento de la situación macroeconómica.
Para ilustrar su influencia basta con mencionar dos elementos. El primero es que los subsidios destinados a contener las tarifas de gas y energía, junto a la adquisición de combustibles, representaron en 2014 el 3,5% del PIB y más de la totalidad del déficit financiero del sector público. El segundo es que el monto de las importaciones de combustibles acumulado entre 2010 y 2013 superó los US$ 22.000 millones y a 2014, alcanzó a más de US$ 30.000 millones. En este proceso ha incidido la política energética implementada en la última década, sobre lo que trata el siguiente apartado.
Los fundamentos detrás del crecimiento de las importaciones de combustible Entre 2003 y 2013, con la recuperación del crecimiento económico, la demanda de energía eléctrica se incrementó un 50%, pasando de 86.500 GWh a 130.000 GWh2. Para satisfacerla, se requirió una ampliación de la capacidad instalada de generación. Por su mayor velocidad y simplicidad de instalación, la inmediata disponibilidad de combustible (local o importado) y sus menores costos hundidos, la inversión se focalizó en centrales de generación térmica, que consumen principalmente gas natural y, alternativamente, fueloil o gasoil.
En consecuencia, el 72% del crecimiento de la potencia instalada durante la década se explica por el aumento de la capacidad de generación térmica (gráfico 1). Como era previsible, la mayor generación de energía focalizada en las tecnologías térmicas trajo consigo un incremento muy importante de la demanda de gas. Entre 2003 y 2007 las centrales eléctricas incrementaron el consumo en un 40% y un 20% adicional desde entonces hasta 2013.
No obstante ello, la producción de gas natural, no solo no ha acompañado a la demanda sino que se ha reducido: el nivel de producción registrado en 2013 ha sido inferior en 10.000 millones de m3 al de diez años atrás. A lo largo del período 2003-2013, solo se ha observado un crecimiento de la producción en el año 2004: con posterioridad, se registraron disminuciones sistemáticas en todos los años. Así, en 2013, con un nivel de producción de 41.000 millones de m3 , la caída acumulada superó el 20% desde 20043 . De esta manera, se fue ampliando la brecha entre la oferta y la demanda, por lo que las importaciones se volvieron cada vez más necesarias para el funcionamiento del sector energético.
El sector energético jugó un papel muy relevante en el deterioro macroeconómico que sufrió la Argentina en los últimos años, lo que llevó a revertir muchos de los buenos indicadores logrados fundamentalmente durante el primer sexenio de los gobiernos kirchneristas.
La política sectorial fue acumulando una importante cantidad de desajustes que contribuyeron a minar los superávits en las cuentas públicas y externas, al punto de convertir un problema sectorial en un problema de orden macroeconómico. En efecto, la oferta energética no fue capaz de satisfacer el elevado crecimiento de la demanda. Asimismo, la estrategia se basó sobre la construcción de centrales térmicas (continuando la tendencia de la década anterior), las cuales tienen como insumo principal al gas, cuya producción tampoco dio abasto para abastecer el alza del consumo.
Como resultado de este proceso fue necesario acudir a importaciones y, una vez que los gasoductos se vieron saturados, también a la compra externa de gasoil y fueloil, cuyos precios fueron hasta 8 veces más elevados que los del gas. De esta manera, el resultado comercial del sector energético pasó de ser superavitario a un déficit que le costó al país más de US$ 20.000 millones entre 2010 y 2013 y otros US$ 8.000 millones más en 2014.
Asimismo, el costo fiscal de estas importaciones y de los subsidios para mantener las tarifas congeladas alcanzó el 3% del PIB y más de la totalidad del déficit fiscal en dicho período. Naturalmente, sería absurdo atribuir todos los problemas macroeconómicos del país a las dificultades experimentadas por el sector energético. Hubo numerosos factores que debilitaron la posición externa y las respuestas de política macroeconómica no deben limitarse únicamente a mejorar el funcionamiento del sector. Sin embargo, la puesta en marcha de inversiones que mejoren sus condiciones, junto con una mayor racionalidad y equidad en el gasto público asociado con la política tarifaria energética, son condiciones necesarias para un mejor desempeño macroeconómico a futuro.
Las inversiones deberían estar direccionadas a la búsqueda de nuevos pozos que permitan una mayor producción de gas capaz de sustituir importaciones. En paralelo, sería deseable diversificar la matriz energética, haciéndola menos dependiente de un insumo específico. Al respecto, cobra especial relevancia avanzar sobre el desarrollo de energías limpias y renovables, algo para lo que el país cuenta con un gran potencial. Cabe señalar que recientemente se aprobó una nueva ley de Energías Renovables (ley 27.191 que modifica la ley 26.190) la cual establece la meta de sustituir el 20% del consumo de energía eléctrica al 2025 por fuentes de recursos renovables.
La novedad radica en que los grandes usuarios de energía deberán cumplir dicho objetivo en forma individual. Asimismo, se introducen diversos mecanismos para fomentar las inversiones en el sector de generación energética renovable, como la creación de un fideicomiso para brindar financiamiento de largo plazo, lo que puede permitir superar lo que actualmente constituye uno de los principales obstáculos para la expansión de este tipo de proyectos.
Si bien aún no se encuentra reglamentada, la puesta en vigencia de la nueva ley puede implicar un verdadero giro en el sector energético, una oportunidad para desarrollar proveedores de equipos y de servicios para llevar a cabo los proyectos y, asimismo, puede ser un vehículo para diversificar la matriz energética de la Argentina. El énfasis de la política energética no debe entonces estar puesto en ser un país exportador ni superavitario, sino en sostener un nivel de producción que garantice el autoabastecimiento y evite quedar expuesto a escenarios de creciente demanda en un contexto internacional inestable. Para ello, es fundamental continuar con la reacción de los últimos años, cuando la planificación estatal juega un papel primordial.
Si bien tardía, la reestatización de YPF mejoró los niveles de inversión en el sector, a la vez que permitió una mayor apropiación nacional de la renta de los hidrocarburos
